Enunciado
Em contratação de obras, a exigência de BDI reduzido para itens de fornecimento de materiais e equipamentos é aplicável apenas nas situações em que as seguintes premissas estabelecidas na Súmula TCU 253 estejam atendidas simultaneamente: (i) tais itens não tenham sido parcelados de forma justificada, por inviabilidade técnico-econômica; (ii) possuam natureza específica, geralmente fornecidos por empresas especializadas; e (iii) possuam percentual significativo, definido no caso concreto, em relação ao preço global da obra. No âmbito do Ministério da Educação, foi instaurada tomada de contas especial (TCE) em cumprimento ao subitem 9.3 do Acórdão 1802/2019-Plenário, para a apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação de prejuízo ao erário relacionado a irregularidades constatadas pelo TCU na execução do Convênio 66/2008, que tinha por objeto o "apoio financeiro à Universidade do Estado de Minas Gerais para expansão do Campus de Frutal". Mais especificamente, foram apontados indícios de superfaturamento por sobrepreço nos Contratos 107/2009 e 52/2011, celebrados no âmbito do Convênio 66/2008, cujos objetos eram, respectivamente, a "Expansão do Bloco B, com a construção de 30 salas de aula e demais dependências no complexo da UEMG" e a "Construção da biblioteca, laboratório / EAD, alojamento de pesquisadores (casa de hóspedes) e alojamentos 1A, 1B, 1C, 1D, 2A, 2B e 2C do complexo UEMG". No que se refere ao sobrepreço calculado pelo tomador de contas, a quantificação do prejuízo tomou por base os preços referenciais da época da contratação da obra, bem como os "BDI máximos permitidos no Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário, respectivamente 35,76% e 22,07% para fornecimento de equipamentos e materiais". Tal critério teve como respaldo as análises do TCU no bojo do mencionado Acórdão 1802/2019-Plenário, ocasião em que se determinara a instauração da TCE. Ainda de acordo com os pareceres produzidos na fase interna, "diante do método adotado, foram identificados indícios de superfaturamento por preços excessivos, superestimativa de BDI frente ao mercado" nos Contratos 107/2009 e 52/2011, sendo identificados, para serviços e equipamentos, respectivamente, o BDI de 47,03% e 37% no primeiro, e de 44,72% e 37,05% no segundo. A partir da metodologia aplicada - que, essencialmente, considerou como régua de valores de mercado as previsões das tabelas do Sinapi, da Setop (Secretaria de Infraestrutura/MG) e, na inexistência de balizamentos segundo essas premissas, a utilização da própria proposta comercial da contratada -, o órgão apontou superfaturamento por sobrepreço em ambos os contratos, sendo observados preços excessivos frente ao mercado tanto nas planilhas orçamentárias iniciais quanto nos aditivos de valor. Ainda em seu relatório, o tomador de contas concluiu que o prejuízo importaria a responsabilidade das respectivas empresas contratadas. No âmbito do TCU, a unidade técnica analisou as alegações de defesa apresentadas em resposta às citações promovidas. Alguns argumentos foram acolhidos, relativamente a especificidades de parte dos serviços contratados, que não se encontravam imediatamente comparáveis com os paradigmas utilizados, o que levou a uma redução do prejuízo inicialmente apurado, em face da necessária adaptação das referências então empregadas. Para o cálculo do BDI referencial, considerou-se o valor de 35,76%, salvo para os itens de mero fornecimento de materiais e equipamentos, nos quais se utilizaram 22,07%. Quanto a esta última referência, o relator divergiu, em despacho, do uso generalizado de tal percentual, o que, a seu ver, poderia gerar imputação de débito superior ao devido. Ele ressaltou, na oportunidade, que a aplicação do BDI reduzido para materiais e equipamentos provém da própria jurisprudência do TCU, devidamente sumulada: "Súmula 253/2010: Comprovada a inviabilidade técnico-econômica de parcelamento do objeto da licitação, nos termos da legislação em vigor, os itens de fornecimento de materiais e equipamentos de natureza específica que possam ser fornecidos por empresas com especialidades próprias e diversas e que representem percentual significativo do preço global da obra devem apresentar incidência de taxa de Bonificação e Despesas Indiretas - BDI reduzida em relação à taxa aplicável aos demais itens." (grifos do relator). Segundo ele, o texto consolida posicionamento do Tribunal em diversos julgados, de sorte a procurar evitar ganho desproporcional das contratadas a partir da aplicação do BDI total sobre materiais e equipamentos, quando as empreiteiras agem como meras intermediárias na aquisição desses insumos; todavia, somente nas hipóteses em que esses itens compõem parcela relevante dos orçamentos e podem - haja vista a sua natureza específica - ser adquiridos diretamente pela Administração, mas que, por razões devidamente justificadas, "opta-se pelo não parcelamento". Seriam, então, os casos típicos de materiais betuminosos em obras rodoviárias, tubos em obras de saneamento, elevadores e aparelhos de ar-condicionado em obras civis, entre outras situações. Para ele, "o raciocínio é que a administração central, o lucro, o risco, os tributos (ISS), entre outras parcelas componentes do BDI, em valores absolutos (em reais), não são, na prática, superiores em face da mera aquisição desses materiais e equipamentos". Existiriam, contudo, consoante o relator, premissas estabelecidas no próprio texto da Súmula TCU 253: "Faz-se necessário que tais materiais e equipamentos: não tenham sido parcelados, de forma justificada. Caso não se possa sequer aventar a aquisição parcelada, não se trata de item 'candidato' ao BDI reduzido (como cimento, por exemplo); natureza específica, geralmente fornecido por empresas especializadas; e possuam percentual significativo no preço global da obra". Sobre este último requisito (materialidade com relação ao valor global da empreitada), o relator apresentou discordância em relação aos critérios utilizados no cálculo do débito. Ao avaliar as planilhas de cálculo constantes dos autos, ele percebeu que fora aplicada taxa de BDI referencial indiscriminadamente para quaisquer materiais e equipamentos, independentemente do seu valor na obra. Foram os casos, por exemplo, no Contrato 107/2009, da "subestação aérea" (1% do valor do contrato), "divisória neocom" (0,72%), "luminária metálica" (0,71%) e "cobertura em chapa de policarbonato" (0,49%). No Contrato 52/2011, o relator verificou, em caráter não exaustivo, os itens "catraca para controle de acesso e aço carbono" (1,24%) e "elevador industrial" (0,84%). Destacou, ainda, que, embora a jurisprudência do TCU não faça alusão, exatamente, ao que seria um "percentual significativo" para classificação de uma "materialidade relevante", seria possível, nos autos sob exame, "se utilizar como baliza razoável o percentual de 2%". Dito de outra forma: em obediência ao conteúdo da Súmula 253, só se deve utilizar um BDI diferenciado para equipamentos e materiais que, isoladamente, representem, pelo menos, 2% do valor global contratado". Especificamente no Contrato 107/2009, em que fora aplicado BDI reduzido para os serviços "ISE 02.18, 02.19 e 02.20", referentes a mobilização, fabricação e montagem de peças pré-moldadas para a estrutura, o relator entendeu, em primeira análise, que não se tratava de item de mero fornecimento de materiais, isso porque, na própria descrição do serviço, existiria a menção de confecção "no próprio canteiro de obras". Tratava-se, segundo ele, dos principais itens da curva ABC da obra, e o cômputo de despesas indiretas inferior poderia acarretar, de maneira injusta, a imputação de prejuízo superior ao devido. Diante disso, determinou o recálculo do valor do dano ao erário levando em conta a necessidade de reavaliar o valor "justo" de mercado, desconsiderando a aplicação do BDI reduzido como referência de preço de mercado em diversos itens. Após o cumprimento, pela unidade instrutiva, da sua determinação, o relator constatou que, com relação ao Contrato 107/2009, o novo cálculo alcançara modificação em 67 itens, implicando redução do débito, tanto em relação ao contrato inicial quanto aos termos aditivos. Acerca do Contrato 52/2011, afirmou não ter havido alteração do débito imputado, pois o sobrepreço "não decorre da diferença dos valores de BDI utilizados, mas das diferenças entre os custos contratados e os referenciais". Assim sendo, o relator propôs, e o Plenário decidiu, entre outras providências, julgar irregulares as contas das empresas contratadas, condenando-as ao pagamento das importâncias especificadas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas até a data da efetiva quitação do débito.Acórdão 2340/2024 Plenário, Tomada de Contas Especial, Relator Ministro Benjamin Zymler.