Enunciado
No regime de contratação integrada da Lei 12.462/2011 (RDC), embora o detalhamento do BDI deva ocorrer preferencialmente por ocasião da apresentação do projeto básico, não configura irregularidade o edital da licitação exigi-lo durante o certame, juntamente com as propostas dos licitantes. Contudo, a não apresentação do detalhamento é falha sanável, devendo ser conferida ao licitante a oportunidade de saneamento de sua proposta, em observância aos princípios do formalismo moderado, da competitividade, da economicidade, do interesse público, da razoabilidade e da proporcionalidade. O Plenário do TCU analisou pedido de reexame interposto por consórcio de empresas contra o Acórdão 2.531/2022-Plenário, proferido em sede de representação noticiando irregularidade no âmbito do processo licitatório RDC 1/2021, conduzido pelo Município de Ponta Grossa/PR com recursos da União recebidos mediante termo de compromisso, para a contratação de pessoa jurídica para a elaboração de projeto básico, projeto executivo e execução de obras de melhorias na infraestrutura do aeroporto daquela municipalidade. Por intermédio da representação, o Tribunal discutiu a necessidade de os licitantes, no regime da contratação integrada, instituído pelo Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), apresentarem detalhamento da composição da taxa de BDI (benefícios e despesas indiretas) apenas por ocasião da apresentação do projeto básico e/ou do projeto executivo, e não no momento da oferta da proposta de preço, como fora definido no edital do certame em comento. Na etapa processual anterior, prevaleceu o entendimento de que a desclassificação da melhor proposta ofertada no certame pelo descumprimento do edital fora indevida, tendo em vista que, conforme precedentes do Tribunal, "no regime de contratação integrada é exigível a apresentação do detalhamento da composição do BDI apenas por ocasião da apresentação do projeto básico e/ou do projeto executivo, não sendo necessário exigir-se tal detalhamento no momento da apresentação da proposta de preço". Além disso, a ausência do detalhamento do BDI no momento da entrega das propostas de preço poderia ser considerada vício sanável, a ser corrigido, por exemplo, com a realização de diligência, em observância aos princípios do formalismo moderado e da razoabilidade. Por conta da irregularidade, o Tribunal determinou ao município de Ponta Grossa/PR que anulasse a decisão de desclassificação do primeiro colocado, bem como tornasse nulos a adjudicação do objeto ao consórcio, segundo colocado, e o contrato decorrente do certame. Inconformado, o consórcio interpôs pedido de reexame, alegando, em síntese, que a inabilitação em questão fora adequada, uma vez que o licitante provisoriamente classificado em primeiro lugar não atendera exigência do edital. Depois de analisar os argumentos da recorrente, a unidade técnica propôs negar provimento ao recurso, considerando ser indevida a exigência editalícia, uma vez que ela não consta da Lei 12.462/2011 e que, conforme previsto no art. 2º, parágrafo único, inciso VI, da mencionada lei e em precedentes do TCU, a planilha de BDI deveria constar apenas do projeto básico. Ao se manifestar no voto, o relator acolheu o exame realizado pela unidade técnica, contudo registrou discordância pontual quanto ao entendimento "de que seria ilegal, quando adotado o regime de contratação integrada do RDC, exigir a apresentação da composição do BDI por ocasião da apresentação da proposta dos licitantes". O ministro asseverou que não via "nenhum impedimento para que tal exigência conste do edital, embora tal questão não seja determinante para a apreciação do recurso ora em exame. Com efeito, existem inúmeros precedentes desta Corte de Contas reconhecendo que a composição de BDI deve ser apresentada por ocasião da apresentação do projeto básico, mas não há um entendimento que afirme peremptoriamente ser ilegal a exigência no momento da licitação". O relator sustentou que a "apresentação de um orçamento detalhado pelo construtor, por ocasião da entrega da submissão do projeto básico ao órgão contratante, é condição indispensável para o posterior acompanhamento da execução contratual, pois, apesar de os aditamentos contratuais serem em regra vedados, pode haver situações supervenientes em que os riscos alocados ao contratante sejam materializados, ensejando a celebração de aditivos contratuais. Sem a prévia apresentação do orçamento detalhado, a análise da alteração do valor contratual terá a confiabilidade definitivamente comprometida". Na sequência, afirmou que a "lógica existente na exigência de apresentação da composição do BDI por ocasião da entrega do projeto básico acaba por demonstrar ser de pouca utilidade prática a exigência deste documento na fase de apresentação das propostas, quando ainda não se dispõe dos projetos da obra e, por conseguinte, de condições de estabelecer com boa acurácia o custo de execução do empreendimento. Assim, a apresentação do detalhamento do BDI, informando rubricas como taxa de lucro, nada mais é do que uma mera expectativa por parte do licitante, pois a concretização da remuneração almejada só ocorrerá quando o projeto for desenvolvido e o custo de execução da obra puder ser aferido com elevada precisão". E, prosseguindo em sua análise, destacou que no regime de contratação integrada do RDC é "desprovida de maiores finalidades práticas a exigência do detalhamento do BDI no momento de formulação das propostas. No entanto, tal exigência não pode ser considerada ilegal. Se assim o fosse, a própria Súmula 258 do TCU estaria eivada da mesma ilegalidade, já que a Lei 8.666/1993 também não prevê expressamente a apresentação da composição do BDI pelos licitantes no momento de formulação de suas propostas". E concluindo quanto à exigência sustentou "que o detalhamento do BDI na contratação integrada deve ocorrer preferencialmente por ocasião da submissão do projeto básico pelo construtor ao órgão contratante. No entanto, não se pode refutar o entendimento de que a composição do BDI seja apresentada durante o próprio certame pelo licitante que estiver provisoriamente classificado em primeiro lugar, a exemplo do que ocorreu no âmbito do RDC 1/2021". Quanto à desclassificação da proposta da empresa por não ter sido apresentada a planilha com o detalhamento do BDI, o relator considerou o ato da comissão indevido, uma vez que não foi conferida à licitante a oportunidade de sanear sua proposta, "como aliás está expressamente previsto no regulamento do RDC (Decreto 7.581/2011)", no seu art. 6º, §§ 1º e 2º. Esse procedimento, nas palavras do relator, "seria mais do que indicado, dada a diferença da ordem de R$ 1,7 milhão entre a proposta mais vantajosa (da [representante]) e o contrato que acabou celebrado com o [consórcio]", asseverando que a desclassificação do licitante provisoriamente classificado em primeiro lugar "contraria os princípios da competitividade, economicidade, do interesse público, da razoabilidade e da proporcionalidade, assim como é contrário ao objetivo de selecionar a proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a administração pública", típica situação em que se deveria ponderar os princípios e os objetivos da licitação. Em reforço aos seus argumentos, o relator fez referência ao art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb) e asseverou: "entendo que o órgão licitante deve ponderar os resultados práticos de sua decisão, o que, no caso concreto, implicaria contratar uma proposta mais cara por conta do excesso de formalismo no exame da documentação do participante do certame que ofertou as melhores condições, o que não se coaduna com a situação de um país tão carente de recursos como o Brasil". Por fim, após lembrar que o procedimento licitatório não representa um fim em si, mas um meio que busca o atendimento das necessidades públicas, o relator transcreveu a seguinte ementa da jurisprudência do TCU, extraída do Acórdão 1211/2021-Plenário: "Admitir a juntada de documentos que apenas venham a atestar condição pré-existente à abertura da sessão pública do certame não fere os princípios da isonomia e igualdade entre as licitantes e o oposto, ou seja, a desclassificação do licitante, sem que lhe seja conferida oportunidade para sanear os seus documentos de habilitação e/ou proposta, resulta em objetivo dissociado do interesse público, com a prevalência do processo (meio) sobre o resultado almejado (fim). O pregoeiro, durante as fases de julgamento das propostas e/ou habilitação, deve sanear eventuais erros ou falhas que não alterem a substância das propostas, dos documentos e sua validade jurídica, mediante decisão fundamentada, registrada em ata e acessível aos licitantes, nos termos dos arts. 8º, inciso XII, alínea "h"; 17, inciso VI; e 47 do Decreto 10.024/2019; sendo que a vedação à inclusão de novo documento, prevista no art. 43, §3º, da Lei 8.666/1993 e no art. 64 da Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021), não alcança documento ausente, comprobatório de condição atendida pelo licitante quando apresentou sua proposta, que não foi juntado com os demais comprovantes de habilitação e/ou da proposta, por equívoco ou falha, o qual deverá ser solicitado e avaliado pelo pregoeiro". Desse modo, seguindo o voto do relator, o Plenário negou provimento ao mérito do recurso.Acórdão 2351/2023 Plenário, Pedido de Reexame, Relator Ministro Benjamin Zymler.